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《立法法》规定，公民认为法规条例违法违宪时，有提出审查建议的权利。

困难群体要求政府解决生产生活困难。针对这种情形进行的救济，需要指令相关的行政机关积极采取措施。

这类行为包括不应当处理的行为以及已经充分处理的行为。第三，纠纷的产生缘起于认为自己受损一方的不满，并针对其所认为的损害，向致害方提出某种主张。[16]但对于投诉请求类信访，信访人不是为了实现‘写信或‘走访的权利，而是通过行使这些程序性的权利，来实现其实体性的权利。[56] 乡镇文化站辅导员和农村电影放映员上访，要求落实文件精神，解决编制、待遇问题的请求获得支持的依据，是抽象的政策文件精神未得到充分落实。对于这些强政策性决策内容的选择，不可能事先形成精确的规范指引。

[55]义务性规范是行为导向的，对于违反义务或不履行责任的情形，通常设置了明确的法律责任，确定是否承担责任采用的标准通常是行为过错主义。当然，拒绝并不需要以明确的方式表达，拖延也是一种拒绝。行政机关对决策事项具有的实质判断和选择权力，属于典型的政策裁量权。

第二，如何实现的具体措施并不十分确定，虽然可能给予一定指引，但仍需要实施机关根据实际情况不断探索和实验。这种取向的研究又分为两种进路：（1）强调完善正式法律救济机制，弱化或逐渐取消信访救济功能，以消除信访带来的困境。同时，那些未包含在《国家赔偿法》列举范围内的事实行为造成的损害，同样不可申请行政赔偿。这些事项通常不存在明确具体的指引标准，行政机关对其实体内容的形成具有宽泛的裁量空间。

[21] 第五，处理决定具有强制执行力。（二）行政信访实际获得的处理事项 1. 实践中进入信访管道的争议事项 欲知进入信访管道的具体争议为何，首先需要了解现实中信访人提出的信访事项有哪些，然后才能判定这些事项中是否可能包含特定的纠纷。

[31] See William L.F. Felstiner, Richard L. Abel and Austin Sarat, The Emergence and Transformation of Disputes: Naming, Blaming, Claiming. . ., 15 Law Society Review 631 (1980-1981). [32] See P. H. Gulliver, Disputes and Negotiations: A Cross-Cultural Perspective, New York: Academic Press, 1979, pp.74-76. [33] 《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》要求，国有企业改制职工安置方案必须经职工大会或职工代表大会审议通过，企业方可实施改制。仅存在抽象规范，尽管也可能满足适用规范—决定裁决模式的最低限度要求，但此时需要处理机关以一种积极和开放的姿态将支持信访人请求的规范依据作宽泛地解释和认定。实践中，在缺乏明确规范依据的情形下，信访人提出信访请求，常常会积极寻找抽象的法律原则、法律目的、精神或政策目标等以法抗争，[41]在笔者通过阅读的大量上访材料也发现，部分信访人会援引宪法规定，党内法规、党的政策纲领或中央的政策精神，党和国家领导人的讲话作为支撑自己主张的依据。（2）待决问题中包含多个对象，每一个对象均为一种中心，并且多个对象之间相互关联、彼此影响。

[3] 1995《信访条例》第2条将信访界定为公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。鼓励性规范意味着相关责任主体，对如何实现目标有自行判断和作出选择的充分余地。  五、结论 《条例》的制定者将信访预设为一种补充性的纠纷处理机制，沿袭诉讼、行政复议和仲裁所共享的处理争议的传统技艺，将信访处理纠纷的工具限定为规范—决定裁决模式，实际上并未充分重视行政信访真正需回应的事项所具有的特质。第三，法律提供部分或不完整的救济。

[8] 本文混用纠纷和争议，对二者并未作区分。第二，损害的判定很大程度上是认为自己受损一方主观感受的产物。

对于要求行政机关实施法律或者政策精神的事项，本身不存在要求政府如何作为的明确规范指引，这也意味着针对这些事项欠缺具体的救济规范。具有多中心任务特征的事项不宜运用裁决方式来处理，既有上述说明的原因——外部控制者无法事先为多中心任务的处理，提供能够被普遍接受的规则。

规范—裁决模式的制度束缚，使行政机关在面对需要能动回应的现实问题时，丧失决断之权。外来人员要求解决医保、社保及子女就学读书等问题。[50]因此，多中心任务的处理，需要多个中心（内部变量）之间自我协调，包括协调多主体之间的利益，以及从整体上考虑待决事项中包含的多个相互影响的问题，或系统考虑与待决问题相互制约的其他问题。对于多中心任务，当事人难以证明自己的主张是适当的。企业改制，主要涉及国有资产处置、企业职工安置和劳动社保及其他。政府作出影响特定区域内民众利益的具体决策，给特定主体，带来预期利益的同时，也给其他主体带来不利益，这通常涉及经济发展，公共收入增长，改善公共条件或服务，环境保护等各种目标的权衡取舍。

同时，在无法提请附带审查的情形下，即便对规范性文件之合法性与合理性存有争议，也无法申请法律救济。根据该判断标准，结合上文关于法定救济渠道管辖范围的说明，可以推知，上文列举的涉及民事纠纷的事项，发生在特定的、理论上平等当事人之间，且涉及的利益可解释为受法律保护的，与财产或人身相关的权利。

[40]前文已说明，信访机关是否支持信访请求的关键在于有无规范依据。（一）预设模式在利益分配、调整型决策争议中的检验 对规范—决定裁决模式进行检验，可从两方面予以考虑：一是对于处理事项，是否存在确定的规范依据。

通过这种方式确定职责或义务的规范并非传统的义务性规范，而是一种要求积极作为的鼓励性规范（aspirational norms）。不同城市之间航线的分配。

裁决者在作出决定时，不可能具有充分的信息供其参考，就以上内容均形成不可更改的执行指令。信访人对初次处理意见不服，可以请求作出初次处理意见的上一级机关复查。二是裁决机制的适用是否有助于问题解决。[54] （二）预设模式在抽象法律、政策目标落实争议中的检验 规范—裁决模式对于抽象法律、政策目标落实争议，能否适用以及作为适当的处理方式？对此，下文还是沿着对前一问题讨论的思路来回答，首先讨论是否存在可供裁决适用的规范，然后分析运作裁决机制是否有助于争议解决。

信访处理机关在抽象的法律或政策规范框架下，根据具体情势，运用政策裁量权，就争议事项的具体内容进行决定的做法，也不违背《条例》预设的处理模式。有事实依据，但无支持具体请求法律或政策依据，有权处理的行政机关向信访人做好解释工作的情形，对信访人的请求而言本质上仍是不予支持。

根据《国家赔偿法》第17、18条的规定，对于错误的刑事强制措施与刑事侦查行为，也可申请国家赔偿。需要进一步核实有关情况的，可以向作为第三方的其他组织和人员进行职权调查。

经调查，该市有192名文化辅导员编制未落实，这些人待遇微薄，生活比较困难。规则意味着确定和统一，与之相关的价值是形式理性，而裁量意味着灵活和个性，与之关联的是实质理性。

其所以是多中心性的，在于多方利益主体的存在，如村民委员会，外嫁女及利益具有普遍一致性的其他村民，同时争议主体对如何分配有不同的见解和偏好。若无法律或政策依据，自然不支持信访人的请求。二是如何消除信访救济带来的负面效应。辅导员在未解决编制、录用问题前，各县（市、区）要尽快解决文化站辅导员补贴过低的问题。

[23] 《行政诉讼法》第11条规定人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条规定公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六，特定群体认为行政机关对特定的保障、给付等政策实施不充分，如援外民工、历史两案人员、退伍人员等认为地方行政机关落实政策力度不足。

或者当事人同时选择信访和其他法定救济渠道。[11] See Carl F.Minzner, Xinfang: An Alternative to Formal Chinese Legal Institutions, 42 Stanford Journal of international Law 103(2006). [12] 具有代表性的论文如，周梅燕：《理性求解中国信访的制度困境》，《半月谈内部版》2004年第7期。

根据《条例》第32条的规定，信访事项的处理应依照法律、法规、规章及其他有关规定进行，其他规定可以理解为能够普遍适用的非法律文件，具体包括党和政府制定的政策，以及行政机关依法制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等。法定终局处理决定作出后，当事人不满仍会求诸于信访。